2001-12-08_ Chatillon-Georges

- 1^ère partie : l’inter-administrativité des téléprocédures informatisées rend nécessaires les réformes des structures
- 2^ème partie : les simplifications administratives ne sont pas seulement des produits de marketing des téléservices publics
- Conclusion
- Notes

Introduction

L’Administration électronique répond clairement à l’informatisation généralisée de la société.

Certes, les formulaires de papier, les procédures nécessitant un déplacement physique des intéressés, tout ce qui fait l’Etat - papier demeure et reste encore le droit commun le plus usité.

Mais, parallèlement, une autre administration publique se met en place, en France, depuis le discours d’Hourtin d’août 1997, et la promulgation du Programme d’action gouvernemental pour la société de l’information en 1998.

Le Programme d’action gouvernemental pour la société de l’information [1], dont l’ambition est d’appliquer les technologies de l’information à l’Etat et aux services publics, s’articule autour de deux axes principaux :

1) Il convient de faciliter l’accès des citoyens à l'administration par Internet en généralisant la numérisation et la mise en ligne des données publiques, en faisant migrer les services Minitel de l’Etat vers Internet, en diffusant gratuitement les données publiques essentielles, en rendant l’administration accessible par voie électronique, en dématérialisant les procédures administratives et, en développant les téléprocédures, en définissant les conditions techniques et juridiques de reconnaissance de la signature électronique dans les relations entre les administrations et le public ;

2) Il est nécessaire de moderniser le fonctionnement de l’Etat, en mettant l'administration en réseau, pour que l’Etat bénéficie des solutions offertes par l'essor d'Internet, en définissant des spécifications interministérielles de sécurité, en développant les systèmes d'information territoriaux, en participant à l'action au sein de l'Union européenne
pour développer les échanges entre administrations, en adaptant les missions des agents et, en anticipant les conséquences des technologies de l'information et de la communication sur les modes de travail au sein de l’Etat, en formant les agents aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, en modernisant les systèmes d'information dans le domaine de la santé publique [2].

L’Etat met en ligne, progressivement, mais rapidement, des formulaires administratifs, des téléprocédures administratives, et de véritables téléservices.

Les formulaires qui utilisent le papier comme support sont mis en ligne, sur Internet, après avoir été simplifiés, débarrassés des mentions superflues et remis en forme.

Mieux, les principales procédures fiscales, relatives à l’impôt sur le revenu et à la T.V.A. deviennent des services en ligne complets, des "dossiers" permettant aux usagers et à l’administration de travailler à distance, à l’heure la plus opportune et sans tenir compte du calendrier.

Le 15 novembre 2001, présidant un Comité interministériel pour la réforme de l’Etat, Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, déclarait atteinte la seconde étape de l’Administration électronique :

“ Un an s'est écoulé depuis le précédent Comité Interministériel à la Réforme de l'Etat, le 12 octobre 2000. En un an, l'Etat a fait peau neuve :

Pour ces raisons et pour bien d'autres encore, le Gouvernement peut être aujourd'hui fier de son bilan en matière de réforme de l'Etat…Nous franchissons aujourd'hui une nouvelle étape de la réforme de l'Etat. Cette nouvelle étape repose sur trois piliers : l'administration électronique, la gestion des ressources humaines, la gestion publique. ”

Pour devenir une histoire à succès, l’administration électronique doit surmonter deux obstacles : d’une part, la verticalité hiérarchique stricte des prises des décisions ; d’autre part, l’éparpillement des données et le cloisonnement des administrations.

Aussi, il convient, au sein de l’administration électronique, d’obtenir une inter-administrativité des téléprocédures (1^ère partie) ; tout en réformant strictement les procédures administratives traditionnelles en les adaptant à l’outil de l’Internet public (2^ème partie).

Le développement de l’Administration électronique nécessite l’accomplissement de réformes de structure importantes afin d’assurer la gestion intégrée des dossiers, derrière l’écran du guichet électronique, mais également de parfaire l’identification des acteurs, l’authentification des parties, la sécurité des transmissions, la signature électronique et la cryptographie de certains actes.

Le Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, et certaines caisses d’assurances sociales ont mis en place des téléservices intégrés, sécurisés, et prédéterminés, qui fonctionnent bien. Mais il faut maintenant généraliser les téléprocédures et les téléservices à l’ensemble des services publics, assurer l’interconnexion des machines, l’interopérabilité des programmes informatiques des services, achever la couverture administrative Internet du territoire, afin que les usagers et les services puissent accomplir en ligne presque tous les actes aujourd’hui assurés par les moyens traditionnels.

Le chantier le plus difficile reste celui de l’interopérabilité des données et de l’interconnexion des bureaux afin que les usagers puissent efficacement s’adresser à un guichet unique pour accomplir les démarches administratives et traiter leurs dossiers en ligne.

Derrière le guichet de l’administration, tel qu’il se manifeste sur l’écran d’ordinateur de l’usager, on ne voit pas le dédale des bureaux, ni les routines, les conflits de hiérarchies, les antagonismes de corps et de clocher.

Il n’est pas question de demander aux usagers de faire voyager leur demande à travers les couloirs, ou de pièce en pièce. C’est l’administration qui doit s’organiser pour faire voyager les données permettant de traiter la demande et de la satisfaire.

Cela signifie que, d’ici 2005, c’est l’ensemble des procédures administratives qui doit être réorganisé, sur une base "d’inter-administrativité", c’est-à-dire de relations informatiques établies, stables et durables entre les Ministères, les Directions, les Services, les Bureaux, les agents, les données, mais aussi entre les services centraux et ceux qui sont déconcentrés.

Il convient, d’ici 2005, d’achever la mise en réseau de l’Etat central, des services déconcentrés départementaux et de les relier entre eux et avec les collectivités territoriales, réalisant ainsi un maillage serré des services publics ouverts aux usagers [3] . Le réseau AdER a pour fonction de décloisonner les administrations, d’une part, en reliant les Ministères entre eux, et, d’autre part, en reliant les Ministères parisiens et les services déconcentrés. Les Services d’information territoriaux, SIT, ont pour vocation de favoriser le travail coopératif (inter-directionnalité départementale) des services déconcentrés, et, à terme, des liaisons permanentes avec les collectivités territoriales.

L’inter-administrativité des procédures est la seconde révolution provoquée par les téléprocédures informatiques, la première étant la possibilité pour les usagers d’entreprendre à distance leurs démarches administratives, depuis leur domicile ou le bureau de leur entreprise.

À ce chantier, vaste et compliqué, s’il en est, s’ajoute celui des simplifications administratives, apparemment moins problématique, mais tout aussi délicat.

Trois principes semblent gouverner les opérations de simplification administrative :

1) Les formulaires administratifs ne sont pas mis en ligne sans avoir "revu" la procédure tout entière.

2) La priorité est donnée aux procédures dites de masse concernant les demandes les plus fréquentes pour les particuliers ; et les traitements les plus répétitifs pour les entreprises.

3) Les simplifications administratives ne sont pas le résultat d’un super-plan étatique mais la conséquence d’interventions ponctuelles bien ciblées.

Chemin faisant, les outils juridiques strictement indispensables sont forgés ; des administrations de mission sont mises en place ; les réformateurs sont formés [4].

Il aurait été sans doute peu raisonnable de "décréter" l’obligation de simplifier les procédures sans que des expériences, puis des réalisations opportunes, soient faites par les services utilisateurs. Plutôt qu’un "ultime" plan national de réforme, la méthode pragmatique des "bonnes pratiques" s’est révélée efficace.

En collaboration étroite avec les services du Premier ministre et ceux du Ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, des services de mission, aux effectifs légers, la DIRE (Délégation interministérielle à la réforme de l’Etat [5]), la COSA (Commission pour les simplifications administratives [6]) et l’ATICA (Agence pour les technologies de l'information et de la communication dans l'administration [7]), s’efforcent de mener ensemble la réforme de l’Etat (interconnexion des services), la réforme des procédures (téléprocédures en ligne sur Internet) et ce qui les rend techniquement possible (interopérabilité des programmes informatiques des services).

La Commission pour les simplifications administratives, COSA, succède à la COSIFORM (Commission pour la simplification des formalités) et au CERFA (Centre d'Enregistrement et de Révision des Formulaires Administratifs [8] ). Elle est une instance d'étude, d'impulsion et de suivi en matière de simplifications administratives. Dans ce cadre, elle assure, par ailleurs, la mission d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs précédemment dévolue au CERFA, ainsi que leur mise en ligne au service des usagers.

Plusieurs questions restent, pour le moment, en suspens : la définition juridique des usagers des téléprocédures et des téléservices ; la participation des usagers à l’élaboration des simplifications administratives et des téléservices ; l’articulation de la réforme, faite en 2001, de l’ordonnance de 1959 (procédures budgétaires) avec les opérations de réorganisation des administrations, les contraintes de l’Administration électronique et celles des simplifications administratives.

Il n’est pas certain que, pour mener à bien l’achèvement de la seconde étape de l’administration électronique, il soit possible de faire l’économie d’une grande loi.

Les administrations semblent éprouver beaucoup de difficultés à identifier les usagers de leurs services. Une étude qualitative, menée par la SOFRES, donne des résultats relativement déconcertants. Il faudrait sans doute démultiplier ces études afin d’esquisser des tableaux réalistes de ce que sont vraiment les usagers, d’établir leurs besoins et leurs manques. Il faut aussi faire pénétrer les usagers à l’intérieur même des services, et les faire participer aux travaux de réformes. Il convient de rompre, par des moyens appropriés, l’isolement relatif des services par rapport aux diverses sociétés civiles qui peuplent le territoire.

De bonnes connaissances des besoins "réels" des usagers et de leur(s) comportement(s), une bonne carte de l’implantation géographique des sociétés civiles, permettraient de mailler plus finement les réseaux de l’administration électronique et de répondre aux demandes individuelles.

L’un des intérêts majeurs de l’administration électronique est la personnalisation des relations entre l’usager et l’administration. La souplesse de l’outil informatique permet d’adapter instantanément la panoplie des moyens que l’administration met à la disposition de l’usager, en fonction de son profil, de sa demande, de ses besoins d’aide, et de dialogue.

L’administration électronique peut répondre à des besoins massifs, formulés par des millions de personnes, au moyen de guichets parfaitement individualisés.

L’individualisation des réponses apportées par le guichet administratif, des traitements informatiques et des téléservices adaptés doit remplacer LA réponse nationale uniforme, valable pour 60 millions d'usagers.

Il faut également améliorer la qualité de la réglementation, en la rendant accessible aux non-juristes, non-spécialistes du droit administratif, c’est-à-dire à l’ensemble de la population civile, à travers ses diverses composantes et niveaux de connaissances [9].

L ‘administration électronique a pour conséquence (entre autres) de faire évoluer diverses notions du droit administratif classique, dont celle de service public [10]. Au regard des principes fondamentaux du service public, les téléprocédures et les téléservices paraissent de nature à la fois à transformer les conditions d’exécution des services publics et à redéfinir les principes de mutabilité, de continuité et d’égalité [11].

Conclusion

Il apparaît difficile, voire, irréaliste, de faire le grand écart entre les activités de construction de l’administration électronique, les opérations de réforme des administrations, la discipline budgétaire et comptable (loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001), les simplifications administratives, la participation des usagers et la formation des agents.

Deux raisons à cela : 1) l’informatique en réseaux exige l’interconnexion des services, l’interopérabilité des programmes, et la personnalisation des services. 2) Les entreprises privées qui se sont informatisées ont toutes réalisé les critères énoncés ci-dessus, parce qu’ils sont des gages de satisfaction des clients.

De même que le client est au cœur de l’informatique à usage commercial, l’usager est au cœur de l’informatique à usage public.

Le besoin de formation des agents-vendeurs est, à peu de choses, près, le même que celui des usagers-clients.

On le voit, le "chantier" de l’administration électronique induit des changements radicaux de l’organisation du travail des services publics ; des révisions de principes et de concepts juridiques ; des révolutions des relations entre l’usager et les administrations publiques.

L’Administration électronique met l’Etat à portée clic de chaque citoyen. Cela ne peut se faire qu’en changeant l’Etat. Passer de la société de l’Etat - papier, à celle de l’Etat - Internet, puis à celle de l’Etat de chaque usager, est le véritable enjeu de la société publique de l’information.

Notes

[1] Préparer l’entrée de la France dans la société de l’information, Programme d’action gouvernemental, la Documentation française, Paris 1998

[2] Voir : Georges Chatillon, Cahiers Lamy - Droit de l’informatique et des réseaux : N° 136, mai 2001 : Les téléprocédures administratives du nouvel Etat du XXIème siècle

[3] L'administration électronique - Tableau de bord - Synthèse - 19 octobre 2001 - Éditeur : Délégation interministérielle à la réforme de l'État (DIRE) : Des outils et réseaux de travail coopératif : La mise en réseau des services de l'État (et des collectivités territoriales) est une nécessité de l'administration électronique. Elle se développe à travers trois projets :

1) Vit@Min, outil interministériel de travail coopératif : afin d’améliorer l’efficacité des services de l'État, cet extranet permet aux administrations centrales et aux services déconcentrés de partager des informations et de travailler en réseau sur les thèmes de la modernisation de l'administration. Début octobre 2001, Vit@Min comptait environ 30 thèmes de travail opérationnels (contre 18 en janvier 2001). Il contenait un annuaire de près de 1600 utilisateurs inscrits sur les listes de diffusion (contre 1000) et enregistre en moyenne environ 1450 visites par mois (janvier - juillet 2001), en léger tassement par rapport à la moyenne de novembre 2000 - mars 2001 : environ 1500 visites/mois.

* l'accès à l'extranet interministériel Vit@Min (accès restreint !) : http://www.vitamin.gouv.fr

2) Les systèmes d'information territoriaux (SIT) : les SIT sont en place dans la totalité des départements métropolitains et en cours de généralisation dans les DOM-TOM. L'enjeu pour 2001 est de multiplier les contenus et les usages des SIT, sur les thèmes prioritaires de l'action interministérielle de l'État au plan local et en association avec les partenaires de ces politiques publiques, notamment les collectivités locales. C'est l'occasion de transformer en profondeur, pour un meilleur service à l'usager, les pratiques de travail interservices sur un même territoire.

3) Le programme AdER (Administration En Réseau), lancé par le CISI du 19 janvier 1999, est un "intranet global" inter-administrations visant à décloisonner et faire coopérer les services de l’État à travers un outil sûr et rapide. AdER s'articule autour de plusieurs services :

- Service d'annuaire (méta-annuaire inter-administrations : MAIA)

- Applications spécifiques à vocation interministérielle

- Service d'interconnexion de messagerie interministérielle

- Service de transport

[4] L'administration électronique - Tableau de bord - Synthèse - 19 octobre 2001 - Éditeur : Délégation interministérielle à la réforme de l'État (DIRE)

Les 5 chiffres-clefs : plus de 4000 sites Internet publics en octobre 2001 (environ + 60% en 1 an) - environ 65% des formulaires administratifs existants en ligne - 100 téléservices publics - plus de 50% des postes des administrations connectés en réseau en 2001 - plus de 840 millions d'euros consacrés en 2001 à l'administration électronique

Les téléservices publics : les premières téléprocédures sont opérationnelles et leur qualité s'affirme. Un espace "téléservices publics" a ouvert, fin août 2001, sur le portail de l'administration française. Il donne accès à des services en ligne qui permettent d'effectuer, sans déplacement, tout ou partie d'une démarche administrative. Fin octobre 2001, 100 téléprocédures (services de l'État et collectivités locales) concernant les particuliers (80) et les entreprises (20) sur les papiers, les impôts, l'emploi, les aides, les déclarations sociales et fiscales, les marchés publics, etc. sont proposées. D'autres projets sont en cours de développement pour 2002. Plus d'un tiers des webmestres publics de l'État déclaraient développer des téléprocédures en 2001 (prise de rendez-vous, inscriptions, démarches administratives…).

[5] Décret n° 98-573 du 8 juillet 1998 modifiant le décret 95-1007 du 13 septembre 1995 relatif au comité interministériel pour la réforme de l'Etat et au commissariat à la réforme de l'Etat Arrêté du 13 juillet 1998 relatif à l'organisation de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat.

[6] Décret n° 98-1083 du 2 Décembre 1998, JO du 3 Décembre 1998

[7] Décret no 2001-737 du 22 août 2001 portant création de l'Agence pour les technologies de l'information et de la communication dans l'administration, Premier ministre, JO Numéro 194 du 23 Août 2001, page 13509 NOR : PRMX0105055D

[8] Le CERFA (Centre d'Enregistrement et de Révision des Formulaires Administratifs) est un service du Premier Ministre placé sous l'autorité du Secrétaire Général du Gouvernement. Le CERFA est chargé par le décret du 16 novembre 1976, complété par le décret du 18 décembre 1990, d'enregistrer et de réviser tous les formulaires utilisés par les administrations de l'État et les services qui en dépendent.

[9] L'administration électronique - Tableau de bord - Synthèse - 19 octobre 2001 - Éditeur : Délégation interministérielle à la réforme de l'État (DIRE) : Michel Sapin a mis en place le 3 juillet dernier, avec Catherine Tasca, le Comité d'orientation pour la simplification du langage administratif (COSLA) qui a pour but de rendre plus compréhensible le contenu des formulaires administratifs. Une étude qualitative sur les formulaires administratifs (synthèse de l'étude - document MS Powerpoint) a été réalisée en mai 2001. Principaux enseignements : le formulaire est systématiquement perçu par les usagers comme (trop) complexe et leur utilité est souvent mise en doute.

[10] Georges Chatillon : Revue : Actualités Juridiques du Droit Administratif - juillet 2001 : Administration électronique et services publics.

[11] Voir l’étude citée ci-dessus.